南沙出口退税是我国重要的出口退税政策发布点，也是我国现代经济贸易体系的重要组成部分，在实施经济上对于国民经济发展有极为重要的促进作用，是推动和增强出口产品参与国际竞争的有效方式。出口退税管理则是将这项制度予以实施和落实的关键。然而，随着我国外向型经济的快速发展，出口贸易的高速增长，出口退税管理风险一直高居不下，骗取出口退税的案件层出不穷，手段变化多端。同时,税务机关内部工作人员利用职务之便违纪违法的行为也偶有发生。这些问题严重困扰着各级税务机关。如何利用现有资源加强出口退税管理，防御和规避出口退税管理风险，把风险发生的不确定性降低到最小程度，已经成为各级国税部门面临的一项重要课题。近年来，各级国税部门都在着力构建全方位的内防外控体系，积极寻求更加有效的方法和手段，达到有效防御出口退税风险的目的。本文试图在分析出口退税管理风险现状和形成原因的基础上，针对当前出口退税面临的主要风险，提出进一步加强出口退税管理风险防御的建议。
一、出口退税风险管理的涵义
（一）风险的涵义
风险是指在某一特定环境下、特定时间段内，某种损失发生的可能性。也即：在某一个特定时间段里，人们所期望达到的目标与实际出现的结果之间产生的距离称之为风险。
风险是客观存在与主观认知的结合体。风险是不以人的意志为转移，独立于人的意识之外的客观存在。人们只能采取风险管理的办法努力降低风险发生的频率和损失程度，而不能彻底消除风险。
（二）风险管理的涵义
出口退税风险管理是人们在社会或生产经营活动中，按照既定目标，围绕降低风险发生率、避免或降低损失程度、提高利益水平而进行的一种管理活动。
（三）出口退税风险的涵义
出口退税风险是指税务机关及其执法人员在行使退税管理权过程中潜在的、因为执法主体的作为和不作为可能使税收管理职能失效，或在行使权利或履行职责的过程中，因故意或过失，侵犯了国家或税务行政管理相对人的合法权益，从而引发法律后果，需要承担法律责任或行政、民事责任的各种危险因素的集合。广义的出口退税风险，是指出口企业在申报获得出口退税款的过程中可能给出口企业本身、政府管理部门（财政、税务、海关、外管等部门，主要是税务部门）以及社会经济活动带来的风险。
出口退税的风险从风险承受方来分可以分为三类：
第一类是出口企业自身所承担的退税风险，即出口企业因自身原因无法按期取得出口退税款而带来的经济损失，或因超期获得出口退税款而支付了超过企业预算的财务费用，或企业因业务关联的上下游企业违法违规而影响本企业出口退税的获得或被法律法规要求需负连带责任的，因此受到政府行政、司法部门行政制裁或司法制裁的风险。
第二类是主管税务部门所承担的风险，如因出口企业采用欺诈行为骗取国家出口退税款使国家税款蒙受损失；或因内部管理漏洞被内部工作人员利用造成主观或客观执法过失的风险；或因法律法规不明确和出口退税信息化系统等漏洞造成多退出口退税款使得国家受到税款损失或者引起税企纠纷的。
第三类是社会所承担的出口退税风险，即因骗取出口退税案件的恶劣影响或出口退税政策导向不当给其他企业乃至社会造成不良后果的风险。
（四）出口退税管理
是指负责出口退税的税务机关依据国家有关法律法规的规定，按照出口退税政策，对从事出口业务、具备退税资格的纳税人进行退税和管理的一种行为规范。它包括退税企业的资质备案、退税的申报与审核管理、日常管理、相关单证的管理及违章处理等。它的目标是有序高效地落实出口退税法规与制度，规范征、退税行为，保障国家税收不受侵害，保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展。
（五）出口退税风险管理
是指国税机关以风险管理为导向，以信息平台为依托，通过信息采集、数据分析等手段，筛选出口退税风险信息，并针对出口退税风险的类型、等级、发生规律、易发环节，采取完善制度、强化管理、核查评估、税务稽查等应对手段，防控出口退税风险，使出口退税风险降到最低程度，从而提高出口退税管理的质量和效率，有效防止出口骗税案件或侵害纳税人利益情况的发生，同时减少管理风险对出口退税管理人员的影响。
二、出口退税风险管理现状及存在的问题
目前的出口退税风险管理现状及问题主要表现在以下几个方面：
（一）骗税行为屡禁不止，骗税手段和方式越来越复杂、隐蔽，查处难度越来越大
二十世纪九十年代的骗税案件主要依靠单证作假，通过伪造出口货物报关单、出口收汇核销单以及虚假增值税专用发票达到骗取出口退税的目的。作案手段比较单一，查处难度较小。时至现在，从国务院和国家税务总局集中组织查处的潮汕8.07骗税案和青海夏都、河北枣强、全国性的CPU骗税案看，均体现出退税单证合法化、骗税手段隐蔽化、作案方式专业化的新特点。骗税分子多属团伙作案，对退税政策法规及税务部门的管理现状研究的较为透彻，手段不断变换翻新，且团伙内部分工明确、跨地区链条式交错作业。这些骗税手段具有形式上的合法性，单证票及电子信息齐全无误合法，因而防范起来更加困难。现行的出口退税管理，管户较多的地方依靠设立的专职机构进行管理，而管户少的地方则由货劳税管理部门的人员兼职，主要负责退税的审核和部分日常管理工作，把大部分精力用于出口单证审核，也就是平常所说的“就单审单”。尽管已由初期的人工单证审核发展到现在的计算机审核，但也只是提高了出口单证审核效率，管理重点并未发生实质性变化。
（二）相关部门缺乏共同协调配合，致使我国出口退税管理风险居高不下
1.从税务机关内部看，部门之间存在协调配合不够，管理上有失控、脱节现象。征税部门和退税部门之间缺乏责任连带机制,造成操作环节的征退脱节。征税部门不知道货物的出口及退税和征税情况（特别是出口不退税货物和出口视同内销对待货物的征税情况）,退税部门不知道出口货物的征税情况,也不知道货物出口的真实与否，只能就单审单,按企业的申报和计算机的审核退税。即便是在退税审核过程中发现疑点，除对外贸企业取得的增值税专用发票围绕购销业务真实与否、有无虚开进行函调外，诸如出口业务和申报的出口货物名称及其价格真实与否、换汇成本高低的真实原因、货源地与报关口岸相距较远或相悖的原因等等，存在着无人核、无人会核、无法核查等情况。这也是目前出口退税管理“防线”上薄弱环节之一。
2.从与退税相关的外部看，相互缺乏大局意识、责任意识、配合意识。一是海关部门对出口骗税缺乏责任意识,加之检查任务繁重等客观原因,致使对货物报关出口监控乏力。目前我国海关的出口产品的开箱检查率只有3%左右，这就给骗税者带来可乘之机，或以空箱闯关，或在报关时将低退税率的产品报为高退税率的产品，或将高出口额报为低出口额，或将低出口额报为高出口额、或隐瞒运保费和佣金，将其大部分金额增加到货值中，等等，手段层出不穷。二是外汇管理部门对外汇核销由逐一现场销号核销改为非现场总量核销，允许有一定额度或比例的升降，核销情况又不传告税务部门，使得税务部门难以通过对应关系了解掌握出口企业的收汇情况及出口业务的真实性。三是出口货物承运部门不能将装货凭证和运单交还给企业，税务部门难以据此核查企业货物出口的真实性。四是银行结算制度的不完善不到位，如大量现金交易和委托付款情况的存在，也造成管理失控、脱节，给不法分子的骗税活动留有空隙。五是商务部门偏注重外贸企业的发展数量和出口额及出口创汇的增长，从而使一些出口企业为了获取最大利益，不择手段的增大虚假出口额，既骗取政府的各种优惠与补贴（创汇、运费补贴），又偷、骗国家税收。
（三）出口退税管理人员不稳定，素质不适应不断变化着的退税管理需要
出口退税涉及的部门多、业务复杂，退税管理人员在短期内不易掌握，退税管理中的漏洞和风险点更不易发现与规避。随着干部轮岗交流管理制度的落实，从事出口退税工作的干部中新手越来越多。因出口退税管理业务的特殊性和复杂性，频繁更换的人员因业务素质不高而很难适应出口退税管理工作的需要，严重影响着退税管理质量。
三、目前出口退税管理中的主要风险
（一）出口骗税风险
1．利用虚假开具的进货发票申报骗取出口退税。
目前，我国对外贸企业实行的是免退税政策，退税的主要凭据是出口货物报关单和购货时取得并经防伪税控认证的增值税专用发票及其对应电子信息，退税的多少除取决于退税率的高低之外，还主要取决于购进和出口货物数量的多少及货物购进的价格，也即在购进、出口的同一批货物数量相同的情况下，主要取决于取得的增值税专用发票上的货物金额，专用发票金额越大，退税越多。而对生产加工型出口企业实行的是免、抵、退税政策，退税的主要凭据是出口货物报关单及其电子信息和增值税申报表。退税的多少除取决于出口额的多少和退税率的高低之外，还主要取决于增值税申报表上的期末留抵税金，在免抵退税金额大于、等于期末留抵税金时，期末留抵税金越大，退税就越多。而期末留抵税金主要来自于企业的进项税。
无论是贸易型企业，还是生产型企业，为了骗取出口退税，使用的手法之一是在进货发票上做文章，通过相互勾结用虚开进货发票（主要是真票假开）的手段申报退税。骗税分子为增加税务部门的稽核难度，大多为虚假供货企业编造地域广泛的多渠道进货假象，利用“洗票”手段，取得“合法”抵扣凭证骗取退税。对外贸企业来讲，先是使用虚假发票作为上游企业的进项抵扣，上游企业再开具发票真实内容虚假的发票给出口企业或供货企业，后者再以同样方式虚开发票给出口企业用于骗取出口退税。对于生产加工企业来讲，主要是通过利用取得的虚假增值税专用发票、农产品销售发票、自开虚假农产品收购发票来计提进项税，加大进项和期末留抵税来骗取出口退税或偷税。有的企业为了骗取退税，团伙作案，专门注册成立以农产品抵扣进项税的公司，一方面取得虚假购买农产品发票或自己虚假开具收购农产品发票进行虚假进项抵扣，另一方面为购货出口企业虚假开具增值税专用发票。
2.采用虚假报关出口的方法进行骗税。出口货物报关单是企业申报退税的重要凭证之一。
不法分子常利用海关在办理通关手续时监管不严、抽检率低这一弱点，通过与报关行、货代、物流等相互勾结非法套取出口货物报关单。如通过人为控制报关单的出口金额，套取表面真实而实质虚假的报关单，有的通过谎报出口商品代码及扩展码将不退税或低退税率的商品报为退税或高退税率的商品，有的高出低报，有的低出高报，有的隐瞒佣金，有的通过瞒报运费、保险费而加大货值金额，有的采取购买不退税企业或小规模纳税人出口货物单证移花接木的方法获取虚假报关单。这些都会造成海关的出口货物报关单信息不准。海关的信息不准，势必会导致骗税形成。
3．运用虚假纳税申报手段偷骗税。
有些外贸企业是内外贸兼营的企业，在购进货物时进项税额不分内外销，先按内销货物申报进项税额，货物出口后才做“进项税额转出”处理。对于出口的退税货物因有“征退税之差”，在申报退税时，除对退税做对应的进项税转出外，还要对“征退税之差”对应经营成本做“进项税额转出”。而有些企业有意钻基层税务部门征退管理脱节、税务人员业务不熟练的空子，在退税申报的月份对退税和“征退税之差”不做或少做、滞后做进项税转出，导致内销货物的应纳税额无法实现，变相偷税。
出口取消退税货物的企业，按政策规定应在货物报关出口后视同内销将其外销收入并入内销申报缴纳增值税。出口不退税（免税）货物的企业，按政策规定应在货物报关出口后将出口货物的进项税做进项税转出。因出口货物劳务既不开增值税专用发票，也不开增值税普通发票，从海关传来的报关单信息中又无法分清退税与不退税货物的信息，税源管理部门无法掌握企业出口的不退税货物情况。有的企业钻这些空子，对出口的取消退税货物和免税货物既不视同内销对待申报缴纳增值税，又不做进项税转出，变相形成了偷税。
（二）失职渎职风险
失职渎职，是指国家机关工作人员不履行或不完全履行法定职责、利用职权或者玩忽职守，致使国家和人民利益遭受损失的行为。在出口退税管理活动中，按照现行的相关管理规定，负责退税管理的税收管理人员往往由于受制于执法规范或执法环境的原因，很难完全履行出口退税相关规定中的法定义务。当负责的出口退税业务涉及骗税时，税务人员就面临失职渎职的风险。
1.未完全履行法定审核义务的风险。
《出口货物劳务增值税、消费税管理办法》和《出口退（免）税管理工作规范》规定：出口退税管理人员要对照纸质申报表及电子信息，对企业提供的所有原始凭证进行逐一审核比对，确保退税申报表与单票等原始凭证对应相符、纸质资料与电子信息相符、表与表相符、各表中的勾稽关系相互对应。但随着外贸企业数量和业务量的不断增加，基层审核人员的工作量剧增，很难达到上述要求。加之随着简化办退流程、缩短办退时间、取消出口货物报关单和出口退税无纸化管理的推行及一、二类企业免予专用发票认证，无法逐一对比审核，很难保证审核中不出现错漏。
2.未认真履行法定函调义务的风险。
2010年9月1日开始实行的新《出口货物税收函调管理办法》和2015年1月实行的《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范》，虽然明确规定了发函、复函和函调处理的具体规程，为出口退税函调工作的顺利开展提供了保障，但对实施中的一些需要发函核查的事项和具体比例与基数口径并未做明确的规定。由于没有统一的标准，给退税人员的执行带来了困难和风险。
3.未完全履行法定单证检查义务的风险。
《出口货物劳务增值税、消费税管理办法》的规定：出口企业应在退税申报后的15天内收齐装货单、运单、购货合同（仅指外贸企业和出口非自产货物的生产企业）进行备案。
《出口退税管理工作规范》规定：主管税务机关的调查评估岗人员在日常管理工作和疑点调查核实中应对出口企业的备案单证进行查看。因各企业货物成交方式和订舱、定船人不同，取得装货单、运单的情况也不一样。一般情况下以FOB价成交的货物，多数是购货方指定货代、订舱定船。凡由购货方指定货代、订舱定船的，出口企业很难拿到装货单和提单。近两年随着信息化的发展、无纸化的推行，大部分船公司不再签发纸质提单和装货单。有的企业因出口的货物数量不多，拼箱装货，多个企业共用一张装货单。空运、陆运的货物只有运单，没有箱单和装货单。因此，要求出口企业备齐《出口货物劳务增值税、消费税管理办法》规定需要备案的几个单证十分困难，严重影响了税务机关履行单证备案检查的责任。
4、未准确履行法定评估义务的风险。
《国家税务总局关于加强出口货物退（免）税评估工作的通知》指出：退税评估是出口退税日常管理工作的重要组成部分，各地要充分认识加强退税评估工作的重要性和必要性，把开展退税评估工作与加强纳税评估管理、落实税收管理员制度有机结合起来。退税评估由税务机关内设的出口退税管理部门或从事出口退税管理工作的人员负责，可以在办理出口货物退（免）税的事前、事中、事后进行。《全国税务机关出口退（免）税管理工作规范》也明确规定：国税机关应以风险管理为导向，以信息平台为依托，通过信息采集、数据分析等手段，筛选出口退（免）税风险信息，并针对出口退（免）税风险的类型和等级，采取退（免）税评估、税务稽查等应对手段，防控出口退（免）税风险。然而在实际工作中，一是搞预警分析都是地(市)局以上人员，对出口企业的相关情况不太了解，仅凭从相关系统采集的信息和部分指标数据确定评估对象，很难准确断定和评估出问题；二是骗税行为一般都是通过对出口货物报关单和进货凭证的相关信息比对分析发现的。评估人员不搞审核，平时见不到退税申报资料和原始凭证，且评估多数都是在事后进行的，即便是在评估时查看申报资料，也一时难以甄别事情的真伪；三是骗税行为多发生在虚假报关单和虚假进货凭证上。对虚假的报关单信息单靠税务部门一家难以核查清楚，对虚假的进货凭证，因不法分子采取的手段隐蔽、诡秘、团伙加链条式的，一般在事后很难核查清楚。即便是购销业务不真实、专用发票是虚假开具的，采取发函的方法进行核查，因受复函地税务人员的态度、素质、地方保护主义等方面的原因，不能如实回复，最终问题的真相还是不能还原。特别是对以农产品为原材料的生产企业，长期只有退税没有免抵和应缴增值税情况，感觉问题出在开具的收购发票和计提的进项税或关联企业开具的增值税发票上，但却无法查证。基于上述种种因素所致，各级税务部门就会出现漏选、错选评估对象，退税评估不到位、准确性不高等问题，由此带来的风险是不可避免的。
（三）部门间监管脱节的风险
出口退税涉及到税务、海关、商务、外汇、银行等多个部门，每个部门职能不同，管理着不同的出口退税环节。各部门只从本部门的工作职责出发，履行本职责任，降低或减少自己的行政风险，很容易导致整个运行机制的脱节中断。如税务部门尚未形成环环相扣的整体链条，对货物出口和运输的实质监管只能依靠海关，对出口货物外销收入监管只能靠外管局，如果部门间没能有效沟通，则很容易为出口骗税提供机会。
税务部门内部对于出口退税的监管也需要退税管理、货劳税管理、征收管理、纳税服务、收入核算、基层分局及稽查局之间的通力协作配合。从企业出口退税资格的备案、退税申报受理、审核、疑点的反馈与调查核实、函调管理、政策执行、企业分类评定管理、退税日常管理、预警分析与核查评估，到偷骗税案件的稽查，如果各部门不能通力协调配合，加强沟通，互通信息，就很容易出现责任不清、监管不力的情况，从而增加出口退税管理风险。
四、出口退税管理风险的成因
出口退税管理风险形成的原因较为复杂、多面，既有经济利益驱使的主观原因，也有税收管理制度不健全、出口退税管理机制不完善等客观原因。成因主要有：
第一，不法分子获取巨额非法经济利益的驱使。从近年查处的一些骗税案件看，巨大的退税款是骗税分子铤而走险的主要诱因，一般骗税案件骗取的出口退税款少则几个亿，多则几十亿元。
第二，出口退税管理法规立法层次太低，缺乏约束力和威慑力。多种抵扣凭证并存，不统一、不规范；优惠政策较多，给虚开发票骗税埋下了隐患；增值税一般纳税人向小规模纳税人销售货物或劳务时，可以不开具增值税专用发票，从而形成虚开增值税专用发票的漏洞；收购农产品可以由收购方自己开具收购发票计算抵扣进项税，这就给虚假抵扣进项税和虚开增值税专用发票、偷骗税留下了可乘之机。
第三，出口退税管理机制不健全。出口退税管理方式和手段不能适应出口退税工作要求。出口退税审核管理模式与外贸出口不适应，把重点放在审核工作上，已无法满足当前管理需要；出口企业征、退税管理脱节，缺乏有效信息传递，客观上难以对跨省、市供货企业进行有效核查；出口退税风险监控机制也不健全。
第四，出口退税管理法规不完善、系统，可操作性不强。2012年财政部、国家税务总局虽然将以前下发的600多份文件梳理整合形成了《出口货物劳务增值税、消费税政策》和《出口货物劳务增值税、消费税管理办法》，但这两个文件仍有许多不完善和难以操作之处，后来又补充下发了许多文件，但还有不完善之处。
五、加强出口退税风险管理的几点建议
（一）提高出口退税风险管理意识，积极预防管理风险
防范出口退税管理风险，主要是防范出口骗税风险。首要的是提高出口退税风险防范意识，增强对出口退税风险危害性和加强风险防控必要性、紧迫性的认识。
（二）进一步完善退税政策法规，提升法规层次
2012年财政部、国家税务总局对以前零散发布的出口退税法规进行梳理整合，归类形成了《退税政策》、《退税管理办法》，2015年国家税务总局又发布了《出口退税管理工作规范》，2016年又进行了修订。近两年，全面实行“营改增”后，又增加了一些出口劳务退免税的政策规定。这些法规有许多不全面、不完善之处。有些政策明确度不够，难以操作，在执行时困惑不解。为此，建议从国家层面上进一步整合、完善出口退税政策及管理法规，提升法规层次。国家税务总局应提请全国人大或国务院以法律或行政法规的方式，制定比较全面、系统、完善的出口退税管理办法，对与退税相关的部门和企业提出具有普遍约束力的行为准则，有效规范出口退税管理行为。
（三）完善增值税管理制度，构建完整的增值税链条
增值税管理制度是出口退税管理的根基。只有完善增值税管理制度，构建完整的增值税链条，加强增值税征管，才能从根本上防范出口退税风险。
（四）改革出口退税管理机制，防范退税管理风险
改革传统的就单审单、就票审票的管理方式，以计算机自动比对替代人工审核，把工作重点转到出口退税风险防控上来，强化反骗税监测分析工作。
（五）健全部门间协调机制，加强部门间协作配合
为此，应从国家和省级层面上健全部门间的协调机制，以法规的形式予以明确。一是应明确各部门的配合职责。海关提高出口商品查验率，严厉查处空箱闯关、虚假出口、虚假报关、买单做业等违法行为，并及时准确的为税务部门提供结关信息；外管和银行部门要加强对出口企业的收结汇管理，严厉打击并向税务部门通报不正常收结汇行为；商务部门要严密关注外贸出口发展动向，加强出口经营资格管理，并适时向税务部门通报企业备案及出口动向情况；报关行、货代、承运单位及时、真实、准确的向海关、税务部门提供货物装运情况及单证信息；海关、商务、外管等部门在做好对出口企业监管的同时，及时向税务部门通报出口企业注册登记情况。二是应实现部门间的信息共享。相关部门之间建立注册登记信息、报关出口信息、货物装运信息、收汇结汇信息、信用等级信息、违规查处信息的定期交换机制。三是应建立规范的协作机制，定期召开部门联席会议，通报、交流、分析相关情况，协调解决有关问题。
（六）深化征退一体化管理，推行“四位一体”的互动管理机制
市、县（区）国税局应通过完善并坚持退税审核、预警分析、核查评估、函调管理和征税与退税管理、分析评估、稽查相结合的出口退税“四位一体”的互动管理机制，堵塞出口货物税收管理漏洞，严厉打击偷骗税不法行为。征收、管理、退税、稽查等部门要通过及时互通信息，衔接征退税管理，使退税预警分析、评估与检查制度化、经常化。退税管理部门在日常管理和退税审核、预警分析及评估中发现的疑点或偷骗税嫌疑与线索，要及时通报给管理部门由其进行调查核实或移交稽查部门进行查处。稽查部门在接到征管和退税管理部门提请检查的要求和移交的案件时，要迅速安排进行全面深入检查，并在检查结束后及时将检查中发现的问题及检查情况向主管局和退税管理部门反馈，以便相互协调改进。
（七）建立科学严密的信息监控网络，完善出口退税预警分析系统
建议通过立法,建立全国性的出口退税管理系统，实行退税机关与海关、外管、银行、工商、商检、外贸主管部门以及征税机关之间的计算机联网,形成政府出口退税电子执法管理系统,实现各部门的信息资源共享(包括注册登记备案信息、结关信息、货运信息、收结汇信息、专用发票开具与认证稽核信息、专用税票信息、征退税信息)，适时准确互换信息。进一步规范并完善出口退税电子化管理系统，通过整合金税三期系统、增值税防伪税控系统、出口退税审核系统、出口货物税收函调系统、出口退税信息传输系统、出口退税预警分析评估系统，与外部相关部门联网，信息共享，构建高度统一、功能强大相互融通的税收管理信息平台，打破地区、部门和各信息管理系统间信息不融通、征退税信息不畅的状况，实施征、退税和外部信息的自动比对、提示和在全国范围内共享，促进日常监控管理，有效防范出口货物税收管理风险。
（八）依法严厉打击不法行为，遏制骗取退税风险蔓延
针对目前形式多样的涉嫌骗取出口退税案件难以查实、取证、定性及屡禁不止的问题，要进一步完善法律，明确界定骗取出口退税违法行为，细化惩处骗取出口退税行为的法律条文，做到有法可依。同时要加大打击力度，强化打击措施，提高打击实效。骗取退税案件一经查实，应依法予以严厉惩处，震慑违法行为，维护税法严肃性，保护国家税收权益。